普通消费者对涉生产许可行为不具备法律上的利害关系｜北京行政裁判观察
国家对食品生产经营实行许可制度，旨在保证食品安全，保障不特定公众身体健康和生命安全。公民个人作为食品消费者或潜在消费者因该许可制度受益，并非食品安全法设立了消费者的身体健康和生命安全权所致，而是因许可制度保障公众身体健康和生命安全所当然受益。故，依照食品安全法，在生产经营许可方面，某消费者在食品生产经营领域并不存在比其他公众在该领域更特殊、更值得保护的权益。除非能够证明其个人身体健康、生命安全等权益因该许可行为违法而受特别侵害，公民个人以一般消费者身份对生产许可行为或涉及生产许可的行为提起复议，不具备利害关系。
裁判文书
文书标题及案号
标题：北京市第一中级人民法院行政判决书
案号：（2016）京01行初196号
当事人信息
原告张福升。
被告国家食品药品监督管理总局，住所地北京市西城区宣武门西大街26号院2号楼。
法定代表人毕井泉，局长。
委托代理人何春霭，国家食品药品监督管理总局工作人员。
委托代理人吕立秋，北京观韬律师事务所律师。
诉讼记录
原告张福升诉被告国家食品药品监督管理总局（以下简称国家食药监总局）作出的食药监复决字〔2015〕112号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），于2016年2月14日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，依法组成合议庭，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2016年4月15日公开开庭审理了本案。原告张福升、被告的委托代理人何春霭、吕立秋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
被告于2016年1月29日作出被诉复议决定，主要内容为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项、第（五）项，青岛啤酒股份有限公司（以下简称青啤公司）与其分厂一起申请换发《食品生产许可证》、获得行政许可并生产食品，并不侵犯申请人（张福升）权利，申请人与举报事项没有利害关系，被申请人（山东省食品药品监督管理局，以下简称山东省食药局）作出的《关于举报青岛啤酒股份有限公司不具备申请<食品生产许可证>资格等问题的回复》（以下简称《回复》）对申请人权利没有影响。因此，申请人复议申请不符合上述法规要求。本案中，申请人举报信反映的问题，实质上与其2015年2月4日向被申请人邮寄的《举报信》反映问题相同。对申请人反映的问题，被申请人在2015年1月12日受理青啤公司换发《食品生产许可证》申请后、2015年2月13日作出行政许可决定前已依法审查，并于2015年2月16日、2015年11月19日两次答复申请人。申请人在复议申请中提出，被告办公厅作出的食药监办食监-函[2015]91号《食品药品监管总局办公厅关于集团公司及其分公司申办食品生产许可有关问题的复函》（以下简称《复函》）违法。经本复议机关合法性审查，该复函符合《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）有关规定。综上，被申请人作出的《回复》对申请人权利没有影响，申请人与复议事项无利害关系。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项，决定驳回申请人复议申请。
原告诉称：山东省食药局作出的《回复》，对原告举报企业违法问题，没有依法查处。侵犯了原告举报企业违法问题，依据《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》第八条和《山东省食品安全举报奖励办法》第五条第八、九款的规定，可以获得奖励的合法权益。同时，违法换发《食品生产许可证》，可能产生食品安全隐患，原告作为消费者，侵犯原告合法权益。被告作出被诉复议决定，未依法审查《回复》，查处原告举报的企业违法问题，是否侵犯原告获得奖励的合法权益问题。却巧立名目，向原告发出《行政复议调查函》，审查青啤公司和青岛啤酒厂申领《食品生产许可证》行为，是否与原告有“直接”利害关系。被告另立名目、罗织证据，作出被诉复议决定违反法定程序，适用法律、法规错误，证据不足，滥用职权。综上，请求法院撤销被诉复议决定，针对原告行政复议申请重新作出行政行为；本案诉讼费由被告承担。
原告于法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.《回复》，证明《回复》所针对的原告举报事项。2.行政复议申请书，证明原告行政复议申请内容。3.举报信，证明原告举报内容。4. 《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》第八条；5.《山东省食品安全举报奖励办法》，山东省食药局公布的规范性文件清理结果通知，证据4、5证明原告向被告举报的事项，有获得奖励利益，与举报事项有利害关系等。6. 山东省食药局《关于集团公司及其分公司申办食品生产许可有关问题的请示》，证明《复函》没有任何法律依据。7.青啤公司取得的《食品生产许可证》正副本，证明青岛啤酒厂和青啤公司其他的四个分厂，没有获得《食品生产许可证》。8.发票联，证明原告买过青岛啤酒。9.行政复议调查函。
被告辩称：一、被告作出被诉复议决定，符合法定职权、法定程序。二、被诉复议决定证据确凿、适用法律依据正确。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条、行政复议法实施条例第二十八条第（二）项、《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为不服申请复议的，具有申请人资格。本案中，原告举报事项为青啤公司申请《食品生产许可证》不符合规定，及其他分厂无证经营。举报权是法律赋予公民的权利，《回复》并未侵犯其举报权，且涉案回复并不是第一次。奖励是基于行政机关对涉嫌违法企业查实作出处罚后，对符合奖励条件的举报人给予奖励。奖励权利和补偿权利均是原告主观想象的权利，不能构成其与被申请行为具有利害关系的理由。生产许可是针对所有消费者的普遍性权益，不是行政复议及诉讼中所指的利害关系。综上，请求人民法院予以判决驳回原告诉讼请求。
被告于法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书及相关材料，证明原告提出行政复议申请及提交的材料。2. 邮件邮单及查询单、公文办理单，证明复议申请签收情况。3.行政复议受理通知书及邮寄凭证，证明向原告出具了受理通知书并送达。4.行政复议答复通知书及邮寄凭证，证明向被申请人出具答复通知书的事实。5.《行政复议答复书》、证据依据及被告签收凭证，证明被申请人答复材料。6.行政复议案件资料查阅登记表，证明原告查阅答复材料情况。7.行政复议调查函、邮件邮单及查询单，证明被告要求原告就举报事项及举报处理行为存在利害关系提交说明及证据材料。8.原告《对行政复议调查函的答复书》、邮件邮单及查询单，证明原告与复议申请事项无利害关系。9. 食药监复决字〔2015〕19号《行政复议决定书》、原告2015年2月4日举报材料及山东省食药局回复材料，证明原告就此前就相关事项提出举报，已获处理。10.邮单及查询单，证明被诉复议决定送达时间。
经庭审质证，原告对被告提交证据7的关联性及证明目的、证据8、9的证明目的不认可，对其他证据的真实性、合法性、关联性无异议。被告对原告提交证据1、4-6、9的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2、3的内容无异议，对合法性无异议，认为应以被告证据为准；对证据7的真实性无异议，不认可合法性及关联性；不认可证据8的关联性，认为该发票未在复议程序中提交。
经审查，本院认证如下：原告提交的证据4、5系规范性文件，不作为证据接纳；原告提交的证据7与本案被诉复议决定审查无关，本院不予接纳；原告提交的证据8并未在行政复议程序中作为证据提交，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》五十九条的规定，本院不予接纳；原告提交的其他证据及被告提交的全部证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，且符合证据的真实性、合法性要求，与本案具有关联性，本院予以采纳。
经审理查明：2015年11月19日，山东省食药局针对原告张福升提交的《举报信》，作出《回复》。张福升《举报信》举报问题如下：1.青啤公司不具有食品生产地址（营业场所），不具有食品生产条件，不属于食品生产加工企业，不具备申请取得《食品生产许可证》的资格。其申请取得该证，不符合《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第九条和《食品生产许可管理办法》第八条规定的法定条件，请按照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，撤销青啤公司的食品生产许可；2.青啤公司青岛啤酒厂无《食品生产许可证》未经许可生产啤酒，请按照食品安全法第八十四条的规定查处。山东省食药局作出《回复》内容为：根据《复函》规定，集团公司可以和所属的分公司（包括具有法人资格和非法人资格）一起申请食品生产许可证；集团公司所属的分公司也可以单独申请食品生产许可证。据此，青啤公司与其四个分厂的行为符合《复函》规定。
原告不服，以山东省食药局为被申请人，向被告提起行政复议，要求：1.撤销《回复》；2.责令被申请人在一定期限内，依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第四款的规定，履行撤销青啤公司食品生产许可的法定职责；3. 责令被申请人在一定期限内，依照原《食品生产许可管理办法》第二十三条的规定，履行注销青啤公司《食品生产许可证》的法定职责；4.责令被申请人，按照《中华人民共和国行政许可法》第七十九条、《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》第八十七条和原《食品生产许可管理办法》第三十五条的规定，履行处罚青啤公司的违法问题，指令其在3年内不得再次申请食品生产许可的法定职责；5.责令被申请人按照原食品安全法第八十四条的规定，履行处罚青啤公司青岛啤酒厂的违法问题法定职责；6.责令被申请人查处青啤公司和青啤公司青岛啤酒厂的违法问题后，按照《山东省食品安全举报奖励办法》第八条的规定，给予申请人奖励；7.审查撤销《复函》。
2015年11月30日，被告收到原告行政复议申请，并于同年12月1日作出《受理通知书》。同日被告作出《行政复议答复通知书》，寄送山东省食药局，要求该局针对行政复议申请作出书面答复并提交证据等材料。被告于12月14日收到山东省食药局提交的书面答复、证据等材料。2016年1月13日，被告作出《行政复议调查函》，要求原告就青啤公司、青啤公司青岛啤酒厂2015年1月申请《食品生产许可证》行为，与其本人有直接利害关系提交说明及相关证据材料。同年1月18日，被告收到原告提交的《对行政复议调查函的答复书》及附件。同月29日，被告作出被诉复议决定并寄送原告和山东省食药局。原告不服该决定，遂向本院提起行政诉讼。
裁判分析过程
本院认为：行政复议法实施条例第二十八条第（二）项规定，申请行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。就举报案件而言，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为不服申请复议的，方具有利害关系。
食品安全法第二条规定，为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。该法又规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。因此，国家对食品生产经营实行许可制度，旨在保证食品安全，保障不特定公众身体健康和生命安全。公民个人作为食品消费者或潜在消费者因该许可制度受益，并非食品安全法设立了消费者的身体健康和生命安全权所致，而是因许可制度保障公众身体健康和生命安全所当然受益。故，依照食品安全法，在生产经营许可方面，该消费者在食品生产经营领域并不存在比其他公众在该领域更特殊、更值得保护的权益。除非能够证明其个人身体健康、生命安全等权益因该许可行为违法而受特别侵害，公民个人以一般消费者身份对生产许可行为或涉及生产许可的行为提起复议，不具备前法所称利害关系。本案中，原告以食品安全隐患为由申请复议，在复议程序中并未提交其自身合法权益因所举报事项而受到侵害的证据、依据。故，原告与其所举报的生产许可事项不具有利害关系。原告相关主张不能成立。
原告关于依照《山东省食品安全举报奖励办法》相关规定，被举报违法行为经查证属实后，其具有获得奖励的合法权益。被申请人未履行对原告举报违法行为进行查处职责，侵犯了其获得奖励的合法权益，故其与之有利害关系的主张。《山东省食品安全举报奖励办法（试行）》第八条规定，被举报违法行为经查证属实，由有关部门按照违法案件涉案货值金额的一定比例奖励举报人。此种对举报人的奖励，系对在食品安全工作中做出贡献的举报人，按照有关规定给予激励的一种措施。如前所述，食品安全法旨在保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。查处举报违法行为亦在达到此立法目的，并非以举报人获得奖励权益本身为目的。故，原告以侵犯其获得奖励权益为由，主张其与要求被申请人履行查处举报违法行为职责具有利害关系，不能成立。
综上，被告以其与复议事项无利害关系为由驳回复议申请并无不当。被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序符合法律规定。原告诉讼理由均缺乏事实及法律依据，其诉讼请求本院不予支持。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
裁判结果
驳回原告张福升的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张福升负担（已交纳）。
如不服本判决，各方当事人可于收到本判决之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本及预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 梁 菲
代理审判员 肖玲玲
代理审判员 李赟乐
二○一六年八月十日
书 记 员 刘 畅